礦業(yè)權(quán)出讓方式改革歷程
自1986年我國(guó)頒布實(shí)施《礦產(chǎn)資源法》以來(lái)，我國(guó)礦業(yè)權(quán)在出讓方式上大概歷經(jīng)了從無(wú)償行政審批，到以有償行政審批為主、招拍掛市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式出讓為輔，再到以招拍掛市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式出讓為主、協(xié)議出讓和行政審批為輔三個(gè)階段。上述三個(gè)階段的變化貫穿了兩條主線，即從行政主導(dǎo)到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從無(wú)償審批到有償取得。
——無(wú)償行政審批方式出讓。根據(jù)1986年頒布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源法》和1994年頒布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，礦產(chǎn)資源勘查實(shí)行登記制度，礦產(chǎn)資源開(kāi)采實(shí)行審批制度，其重要背景是當(dāng)時(shí)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采的主體是國(guó)有企業(yè)。在制度設(shè)計(jì)時(shí)，礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采的基本流程是，國(guó)有地勘單位依照國(guó)家統(tǒng)一安排開(kāi)展找礦工作，向礦產(chǎn)資源管理部門(mén)依法進(jìn)行勘查登記，勘查資金由國(guó)家統(tǒng)一供給，找礦成果上繳國(guó)家，再由國(guó)有礦山企業(yè)依法申請(qǐng)取得采礦許可證。所以在1996年修改《礦產(chǎn)資源法》之前，并不存在礦產(chǎn)資源有償取得的概念，礦業(yè)權(quán)的取得全部通過(guò)申請(qǐng)方式獲得行政機(jī)關(guān)審批。
——有償行政審批出讓為主，競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓為輔。由于實(shí)行礦業(yè)權(quán)無(wú)償取得，礦產(chǎn)資源由行政權(quán)進(jìn)行配置，礦業(yè)權(quán)人在開(kāi)采過(guò)程中浪費(fèi)礦產(chǎn)資源的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有人的權(quán)益受到了損害。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，礦業(yè)權(quán)的有償取得和以競(jìng)爭(zhēng)方式出讓制度逐步建立和完善。
1996年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行了修訂，明確要求探礦權(quán)、采礦權(quán)實(shí)行有償取得制度，但對(duì)探礦權(quán)采礦權(quán)出讓方式的規(guī)定仍然是按照批準(zhǔn)申請(qǐng)的方式進(jìn)行。
1998年出臺(tái)的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》(國(guó)務(wù)院令第240號(hào))和《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》(國(guó)務(wù)院令第241號(hào))進(jìn)一步明確，探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得主要體現(xiàn)為繳納探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款和使用費(fèi)。在出讓方式中，規(guī)定探礦權(quán)人和采礦權(quán)人可以通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)的方式有償取得探礦權(quán)和采礦權(quán)。但這兩部行政法規(guī)中缺乏招投標(biāo)的實(shí)施范圍和具體操作性規(guī)定，實(shí)踐中絕大部分的探礦權(quán)采礦權(quán)仍然通過(guò)批準(zhǔn)申請(qǐng)方式出讓?zhuān)P(guān)于招投標(biāo)出讓礦業(yè)權(quán)的規(guī)定，為引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式出讓礦業(yè)權(quán)提供了依據(jù)。
2000年，原國(guó)土資源部出臺(tái)《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國(guó)土資發(fā)〔2000〕309號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)309號(hào)文），規(guī)定礦業(yè)權(quán)出讓是指登記管理機(jī)關(guān)以批準(zhǔn)申請(qǐng)、招標(biāo)、拍賣(mài)等方式向礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人授予礦業(yè)權(quán)的行為。在已有招標(biāo)出讓方式的基礎(chǔ)上，增加了拍賣(mài)的出讓方式。為進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)出讓行為，明確出讓適用范圍， 2003年原國(guó)土資源部出臺(tái)了《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌管理辦法(試行)》（國(guó)土資發(fā)〔2003〕197號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)197號(hào)文），在309號(hào)文的基礎(chǔ)上，又增加了掛牌出讓方式。同時(shí)，該文件規(guī)定了招標(biāo)拍賣(mài)掛牌適用的范圍和條件，以及招標(biāo)拍賣(mài)掛牌的具體操作性規(guī)定，具有較好的可操作性。
——競(jìng)爭(zhēng)性出讓方式為主，申請(qǐng)?jiān)谙取f(xié)議出讓為輔。針對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓領(lǐng)域存在的問(wèn)題，在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序整頓工作的基礎(chǔ)上，原國(guó)土資源部于2006年1月印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕12號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)12號(hào)文），明確了礦業(yè)權(quán)出讓分為申請(qǐng)?jiān)谙取⒄信膾臁f(xié)議方式三種，并且根據(jù)礦種和勘查開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)程度，具體規(guī)定了每種出讓方式適用的情形。其中需要注意的是，以協(xié)議方式出讓礦業(yè)權(quán)的概念第一次出現(xiàn)。協(xié)議出讓相比較申請(qǐng)?jiān)谙龋蟮V產(chǎn)資源主管部門(mén)必須通過(guò)集體會(huì)審，從嚴(yán)掌握。協(xié)議出讓的探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款不得低于類(lèi)似條件下的市場(chǎng)價(jià)。協(xié)議出讓和招拍掛方式出讓相比，協(xié)議出讓有嚴(yán)格的適用條件，目的是為特殊主體或者特殊條件的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目定向配置礦業(yè)權(quán)。
2006年9月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意的《財(cái)政部國(guó)土資源部發(fā)展改革委關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)的實(shí)施方案》（國(guó)函﹝2006﹞102號(hào)）明確規(guī)定：實(shí)施方案發(fā)布之日起，試點(diǎn)省（區(qū)）出讓新設(shè)煤炭資源探礦權(quán)、采礦權(quán)，除特別規(guī)定的以外，一律以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式有償取得。
同年10月，財(cái)政部、原國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)《財(cái)政部國(guó)土資源部關(guān)于深化探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)建﹝2006﹞694號(hào)），規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)全面實(shí)行有償取得制度。國(guó)家出讓新設(shè)探礦權(quán)、采礦權(quán)，除按規(guī)定允許以申請(qǐng)?jiān)谙确绞交蛞詤f(xié)議方式出讓的以外，一律以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式出讓。
2012年，原國(guó)土資源部印發(fā)了《國(guó)土資源部關(guān)于嚴(yán)格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)﹝2012﹞80號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)80號(hào)文），進(jìn)一步規(guī)范了協(xié)議出讓探礦權(quán)采礦權(quán)的具體情形、批準(zhǔn)權(quán)限和辦理程序。準(zhǔn)許以協(xié)議方式出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)包括下列五種情形：一是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目提供配套資源的礦產(chǎn)地；二是省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的儲(chǔ)量規(guī)模為大中型的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目；三是為列入國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)的老礦山(危機(jī)礦山)尋找接替資源的找礦項(xiàng)目；四是已設(shè)采礦權(quán)需要整合或利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴(kuò)大勘查開(kāi)采范圍的毗鄰區(qū)域；五是已設(shè)探礦權(quán)需要整合或因整體勘查擴(kuò)大勘查范圍涉及周邊零星資源的。
2015年原國(guó)土資源部印發(fā)了《國(guó)土資源部關(guān)于嚴(yán)格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資規(guī)﹝2015﹞3號(hào)），其中關(guān)于協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)的范圍和80號(hào)文件沒(méi)有原則性變化。
自2006年12號(hào)文件出臺(tái)以來(lái)，以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓成為礦業(yè)權(quán)出讓的主要內(nèi)容，申請(qǐng)?jiān)谙确绞胶蛥f(xié)議出讓方式受到限制，通過(guò)市場(chǎng)配置礦產(chǎn)資源的局面基本形成。
按照生態(tài)文明體制改革總體部署， 2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》），作為礦業(yè)權(quán)出讓制度改革的指導(dǎo)性文件。《改革方案》提出，要堅(jiān)持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)取向，遵循礦業(yè)發(fā)展規(guī)律。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)出讓范圍。從兩個(gè)方面規(guī)定礦業(yè)權(quán)出讓方式改革：一是全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓。《改革方案》規(guī)定，除特殊情形外，礦業(yè)權(quán)一律以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式出讓?zhuān)墒袌?chǎng)判斷勘查開(kāi)采風(fēng)險(xiǎn)，決定礦業(yè)權(quán)出讓收益。以拍賣(mài)方式進(jìn)行礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓的，流拍后可以實(shí)行掛牌方式出讓?zhuān)灰話炫品绞匠鲎尩模瑧?yīng)有一定的公示期，存在競(jìng)爭(zhēng)的，以最高報(bào)價(jià)確定競(jìng)得人；以招標(biāo)方式出讓的，依據(jù)招標(biāo)條件綜合擇優(yōu)確定競(jìng)得人，并將報(bào)價(jià)金額確定為礦業(yè)權(quán)出讓收益。二是嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓。《改革方案》規(guī)定，協(xié)議出讓范圍嚴(yán)格控制在國(guó)務(wù)院確定的特定勘查開(kāi)采主體和批準(zhǔn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，以及大中型礦山已設(shè)采礦權(quán)深部。同時(shí)，對(duì)協(xié)議出讓的程序和事后監(jiān)管做了更嚴(yán)格的規(guī)定：協(xié)議出讓必須實(shí)行集體決策、價(jià)格評(píng)估和結(jié)果公示；以協(xié)議出讓方式取得的礦業(yè)權(quán)，10內(nèi)年原則上不得轉(zhuǎn)讓。
嚴(yán)格控制協(xié)議出讓范圍，目的是進(jìn)一步充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，防止以協(xié)議出讓行政配置資源的方式帶來(lái)不公平、不平等競(jìng)爭(zhēng)以及由此產(chǎn)生的相關(guān)廉政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。為了貫徹落實(shí)《改革方案》的內(nèi)容，原國(guó)土資源部選取山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6個(gè)省（自治區(qū)），開(kāi)展礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點(diǎn)。6個(gè)試點(diǎn)省區(qū)先后出臺(tái)了礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案，按照《改革方案》的精神進(jìn)一步細(xì)化礦業(yè)權(quán)出讓方式改革內(nèi)容并付諸實(shí)施，比如江西對(duì)協(xié)議出讓范圍方面，在《改革方案》規(guī)定的“大中型礦山已設(shè)采礦權(quán)深部”的基礎(chǔ)上，增加了“大中型礦山已設(shè)采礦權(quán)上部”的情形，為礦業(yè)權(quán)出讓方式改革積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
礦業(yè)權(quán)出讓方式改革的影響
此次出臺(tái)的《意見(jiàn)》共十一條內(nèi)容，其中第一條和第二條都是關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓方式改革的內(nèi)容，按照《改革方案》的精神，進(jìn)一步明確了不同礦業(yè)權(quán)出讓方式的適用范圍。
首先，明確規(guī)定全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓。一是關(guān)于公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)出讓的范圍。除協(xié)議出讓外，對(duì)其他礦業(yè)權(quán)以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌方式公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)出讓。二是關(guān)于招拍掛出讓的結(jié)果要求。以招標(biāo)方式出讓的，依據(jù)招標(biāo)條件，綜合擇優(yōu)確定中標(biāo)人；以拍賣(mài)方式出讓的，應(yīng)價(jià)最高且不低于底價(jià)的競(jìng)買(mǎi)人為競(jìng)得人；以掛牌方式出讓的，報(bào)價(jià)最高且不低于底價(jià)者為競(jìng)得人，只有一個(gè)競(jìng)買(mǎi)人報(bào)價(jià)且不低于底價(jià)的，掛牌成交。
其次，明確了礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓方式的范圍和條件。一是稀土、放射性礦產(chǎn)勘查開(kāi)采項(xiàng)目或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，可以協(xié)議方式向特定主體出讓礦業(yè)權(quán)。這主要是從國(guó)家資源戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)安全的角度出發(fā)，充分考慮了礦種特殊性以及項(xiàng)目特殊性。二是除普通建筑用砂石土類(lèi)礦產(chǎn)以外，已設(shè)采礦權(quán)深部或上部的同類(lèi)礦產(chǎn)，需要利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)進(jìn)一步勘查開(kāi)采礦產(chǎn)資源的，可以協(xié)議方式向同一主體出讓探礦權(quán)或者采礦權(quán)。這樣規(guī)定主要是基于礦山安全生產(chǎn)和資源合理開(kāi)發(fā)利用等考慮。特別需要指出的是，《意見(jiàn)》協(xié)議出讓范圍在“采礦權(quán)深部”基礎(chǔ)上增加“采礦權(quán)上部”，體現(xiàn)了汲取試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)事求是的原則。三是除已設(shè)采礦權(quán)深部或上部需要協(xié)議出讓的之外，其他協(xié)議出讓情形，地方自然資源主管部門(mén)須征求同級(jí)地方人民政府意見(jiàn)；需自然資源部協(xié)議出讓的礦業(yè)權(quán)，應(yīng)先征求省級(jí)人民政府意見(jiàn)。四是協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)，必須實(shí)行價(jià)格評(píng)估、結(jié)果公示，礦業(yè)權(quán)出讓收益由自然資源主管部門(mén)根據(jù)評(píng)估價(jià)值、市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)確定。
全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓?zhuān)欣诔浞謱?shí)現(xiàn)市場(chǎng)在礦產(chǎn)資源配置中的決定性作用，有利于建立一個(gè)公開(kāi)公平公正的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)，有利于切實(shí)維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益，有利于解決礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的突出問(wèn)題，有利于保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，有利于構(gòu)建新的良性的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序，從而全面提高礦產(chǎn)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力。
申請(qǐng)?jiān)谙刃姓徟绞皆谖覈?guó)礦業(yè)權(quán)出讓中發(fā)揮了重要作用，但隨著時(shí)代的進(jìn)步，其歷史使命已經(jīng)完成。《意見(jiàn)》沒(méi)有關(guān)于申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎尫绞降娜魏伪硎觯瑥哪撤N程度上說(shuō)明通過(guò)申請(qǐng)?jiān)谙葘徟跈?quán)礦業(yè)權(quán)的方式已經(jīng)結(jié)束。基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)礦產(chǎn)勘查工作由國(guó)家出資完成，商業(yè)性地質(zhì)找礦項(xiàng)目設(shè)置探礦權(quán)后出讓?zhuān)@也符合地質(zhì)找礦投資的基本規(guī)律，而競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓礦業(yè)權(quán)并不會(huì)影響礦產(chǎn)資源對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的保障作用。
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