觀念上的突破，必然帶來管理方式方法上的調整。在管理實踐中，相應的管理方式，也在發(fā)生程度不同的變化。有些正在上升到法規(guī)層面，通過修法體現(xiàn)出來。例如礦法修訂稿提出的“平等對待各類市場主體”，“尊重地質工作規(guī)律和礦業(yè)發(fā)展規(guī)律”等等，特別值得關注的是礦政管理五原則的提出：“保護資源、綠色發(fā)展；統(tǒng)一規(guī)劃、分類管理；市場配置、公開公正；綜合勘查、合理開采；節(jié)約集約、綜合利用”，就是新觀念的集中且高水準的表述。

　　理性地看，觀念上的突破，范圍還在宏觀層面，而且還在進行狀態(tài)。許多新的觀念，還在探索和辨析之中，遠未形成新認知和新共識。具體到修法層面，需要反思的理念、需要調整的認知，也還有許多。特別是隨著國家治理方式的變革，以及政府行政方式的改革進程加速，許多牢固樹立于業(yè)內各群體大腦中的礦業(yè)管理觀念，還需要冷靜的反思和調整，以期建立新的共識。

　　一、公眾參與的觀念有待牢固的建樹過程

　　首先是憲法精神的變現(xiàn)。借用“變現(xiàn)”這個經濟詞語，目的是強化憲法精神在社會生活包括礦業(yè)活動中的具體兌現(xiàn)。我國憲法對自然資源的公有性歸屬非常明確，這是必須堅持的基本制度。按照憲法精神和原則，合乎邏輯的自然資源管理過程，必須有“全民”參與的機制和路徑。從立法修法角度看，就是要強化“公眾參與”的設計。而公眾參與的理念，還遠未被各管理層接受。包括此類觀念在內的許多理念建樹，仍然是進行時態(tài)，實踐更需要大膽的探索和長期的浸潤。

　　具體到礦法修訂稿，其中已經明確的五條原則，基礎就是可持續(xù)發(fā)展的理念。相關的最為重要的修改，首先是“保護”的認知被強化。但是，保護需要落實的責任，不僅肩負于政府，也不僅僅是“縣以上”各級人民政府所能承擔；而是需要全民、全體國民的努力。這個道理既存在于憲法原則——自然資源包括礦產資源屬于全民所有，國家及其各級政府，只是責任人之一；也存在于現(xiàn)實中——沒有人民群眾的有效參與，全民所有的資源保護，基本是空話。所以，新稿第九條對礦產資源保護規(guī)定的保護責任，以及后面后續(xù)章節(jié)條款所涉及的保護、監(jiān)管等諸多內容中，都需要補充“公眾參與”的基本原則以及如何參與的有效途徑。

　　國務院近期公布了建立政務服務“好差評”制度的意見，其中對“暢通評價渠道”提出了：“要通過意見箱、熱線電話、監(jiān)督平臺、電子郵箱等多種渠道和方式，主動接受社會各界的綜合性評價。引導社會組織、中介組織、研究機構等對政務服務狀況進行專業(yè)、科學、客觀的評估評價，提出意見建議。”政府部門的“監(jiān)督查評”要“根據(jù)本地區(qū)、本部門實際，委托第三方獨立開展政務服務評估”等等。礦法在設計公眾參與的路徑時，完全可以根據(jù)這些意見具體化。例如在資源保護、礦權管理、全程監(jiān)管等方面，引入符合行業(yè)實際的外部力量，直接或間接參與其中。

　　二、尊重現(xiàn)實的觀念仍然處于知易行難的狀態(tài)

　　首先是，礦產資源國家所有的“制度實現(xiàn)”與相關責任的分解，必須尊重“發(fā)展中”的國情。最基本的國情是：大陸各省市區(qū)的人力物力財力，“自給率”百分之百的情況并非多數(shù)。尤其財政自給率不及40%的省份，幾乎超過三分之一。而基層、特別是市縣兩級礦政管理方面的人力資源，也極為有限。那些西部礦業(yè)大省的基層礦政機構，工作人員更是屈指可數(shù)。法規(guī)的可操作性問題，從來都是難點之一。所以，可操作性的實質，既包含在法規(guī)條款之中，也包含在地方政府的局限性之中。如果操作性原則在修法中演變成原則性規(guī)定，那么落實起來，還是困難。

　　例如國家建立地質調查制度，顯然是很重要的設計。但是，讓“縣級以上人民政府自然資源主管部門會同有關部門組織開展基礎性地質調查”的規(guī)定，需要仔細考量。首先，國家層面理當如此。省級以下特別是市縣兩級就另當別論。原因包括了這三級政府的能力財力等等的局限；有條件的區(qū)域當然可以承擔，沒有條件的地區(qū)，恐怕還要走國家協(xié)調，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一組織的路子。另外，“基礎性地質調查”的本意，是根據(jù)地質地理條件，以取得基礎資料為目的開展的區(qū)域性工作，從宏觀角度，大面積、廣區(qū)域是開展基礎地質調查的特點。所以，僅僅就“基礎性地質調查”而言，試圖讓省市縣三級政府分擔責任，不太現(xiàn)實。

　　再看新稿第十二條的要求：省市縣級地方人民政府自然資源主管部門，要會同有關部門編制本行政區(qū)域內的礦產資源規(guī)劃，同樣有能力財力等等問題。事實上，相當部分省級和絕大部分市縣，歷來要依靠外力完成該項任務。就其本意，礦產資源規(guī)劃也是區(qū)域性工作，按照大區(qū)域或地理單元和地質條件來做規(guī)劃，更加符合客觀規(guī)律。考慮到生態(tài)重建、區(qū)域發(fā)展等等因素，建議在地質調查和礦產資源規(guī)劃等事項的責任約束方面，對省級以下政府，只規(guī)定其配合工作的責任。基礎調查與規(guī)劃編制的責任，應該由國務院主管部門委托相關機構承擔。

　　通觀新稿全稿，對基層政府的同類性規(guī)定還非常多，幾乎覆蓋礦政管理全程。顯然，新稿對省市縣三級地府政府的權責有新的思路。明確和強化其責任的確非常必要；相關制度設計也應該跟上。但是，具體到哪些權、哪些責應該肩負于哪一級政府，筆者認為還是要回到現(xiàn)實中。冷靜觀察和回顧分析不難發(fā)現(xiàn)，那些通過經年累月的治理整頓，用各種各樣的手段仍然沒有達到理想效果的“管不了、管不好”的業(yè)務，至少說明政府在這個時期，缺乏甚至沒有相應的能力。所以，與其原則性地規(guī)定做不了做不好的事體，不如改變思路，探求新路。換句話說：能解決問題，就算好路。

　　第二是，特殊區(qū)域的扶持，“有水快流”的教訓已經不少，必須另辟蹊徑。無論以往的“老少邊窮”，還是法定的民族自治地方，其利益的保護，并不能依靠法規(guī)書寫了照顧和優(yōu)先等文字而實現(xiàn)。筆者長期在上述類型的地區(qū)生活工作，體會深切。一是礦產資源的賦存，并不以行政區(qū)劃而決定。二是我國的經驗，無論少數(shù)民族地方還是貧困地方，扶持的手段主要是財政手段，例如轉移支付，例如礦企稅收提留，以及通過強化企業(yè)社會責任途徑，合理承擔扶貧扶弱項目等等。如果從“造血”功能的提升，以及效果可控的思路出發(fā)，應該采取聯(lián)合國推薦的辦法，在小礦的開發(fā)方面，給予扶持。三是欠發(fā)達地區(qū)的改善的確需要特殊政策支持。雖然2020年扶貧攻堅任務要完成，但是，欠發(fā)達地區(qū)，或者財政自給率很低的情況，是動態(tài)現(xiàn)實，所以此類地區(qū)，都有特殊扶持的必要。從實際出發(fā)，無論少數(shù)民族地方，還是所謂發(fā)達地區(qū)，都存在富裕和欠發(fā)達的區(qū)域。在法律層面應該一視同仁，避免造成新的不公平的法律和政策環(huán)境。四是根據(jù)民族自治地方的法律地位，給予立法方面的接口非常正確。方向應該有三方面：小礦的放開，相關稅費的寬松，以及監(jiān)管的強化。

　　根據(jù)實踐經驗和教訓，概念化的開口子，結果往往是可控性降低甚至失控，國內國外大概率如此。

　　第三是，礦權決策過程的責任定位。不容回避的現(xiàn)實是，競爭性獲取權益的實踐，從工程施工如公路交通等等基礎建設領域開始，到全社會各領域施行多年，但是，相關各領域的各類腐敗行為，并沒有絕跡，有效管控還是愿景。換句話說，競爭獲取和行政授予只是模式方法的差異，核心的問題在于最終的決策方式，即，決策過程是否得到有效監(jiān)控。另外，現(xiàn)實中，各級黨委常委會的決策、以及“官大一級壓死人”的惡俗，往往成為終審的權杖，這也是不爭的事實。

　　第四是，政府的監(jiān)管行為必須貫穿于礦政管理全過程。在礦產勘查的準入階段，由于簡化了相關資質的審查，所以新稿強化了事中事后監(jiān)管的規(guī)定。但是，業(yè)內的共識和實際的管理中，都認為礦產勘查的門檻——準入階段，必須要存在合格的“守門員”。解決問題的方式方法可以再議，但是，缺了環(huán)節(jié)，就留下了漏洞。

　　三、市場配置資源的觀念還處于正在進行時

　　充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，通過一系列試點和近三十年的實踐，應該有太多的經驗教訓。礦法修訂稿設計了新制度的諸多環(huán)節(jié)與流程。但是，核心的問題或者爭論還是存在。這就是政府的角色與身份，在“市場配置資源”過程中如何定位。且舉幾個新稿中的例子來討論：

　　首先是“出讓前期工作”。這個工作包含什么？實踐中，政府的處境十分尷尬。一宗需要出讓的礦業(yè)權，應該具備的各類信息及其真?zhèn)魏推焚|等，絕大部分本應由企業(yè)提供。如果把本應由市場主體提供的服務，捆綁到政府身上，顯然令政府承擔的責任，超出了政府能力。所謂“管不了也管不好、不該管還要管”，就是說的這種狀態(tài)。諸如此類的事項還有很多，例如合同管理、市場組織，礦權期限等等，都交給各級政府，要求政府承擔相關的責任與義務，既不符合市場規(guī)律，也與諸多應該汲取的實踐經驗和教訓相悖。

　　其次是“國家對重大地質勘查成果進行獎勵”。不論出資者為國家還是其它，如果按照市場規(guī)則，任何重大的礦產勘查成果，理論上的買家必然會“按質論價”。同時，市場需求、特別是急需品的價格，也必然隨行就市。價格高企給礦權持有者帶來的利益，恐怕不能與“國家獎勵”同日而語。至于國家出資的基礎地質調查，應該有的激勵與獎勵政策，最好在具體的資金或基金管理辦法中體現(xiàn)。

　　第三是監(jiān)管問題。礦法體系中，最為低效的規(guī)定與行政行為皆出于此。無論過去和現(xiàn)在，相關規(guī)定的內容，都局限于政府的工作。至于公眾參與、市場主體的參與，還遠未破題。根據(jù)數(shù)十年的經驗教訓，沒有后兩條，監(jiān)管的有效性就無從談起。因筆者已經多次撰文討論相關問題，此處不再贅述。

　　問題根源在于：幾十年計劃體制，已經訓練出政府包辦一切的思維定勢和行為模式。由此也導致了政府在市場管理中的責任被無限放大，實際上是讓政府承擔無限責任。任何地方的任何崗位，出了問題往往都要追究政府的責任。礦業(yè)市場的相對獨立和不便管理，更加使得政府部門的監(jiān)管難上加難。尤其在當下市場化進程中，在社會的轉型期，政府到底在礦業(yè)市場中扮演一個什么樣的角色？發(fā)揮什么樣的作用？通過什么機制和途徑來實現(xiàn)自然資源管理的有效性？由于此問題的龐雜，筆者將另文討論。

　　長遠看，國家治理體系與能力的現(xiàn)代化過程中，市場化是不可動搖的組成部分。雖然礦業(yè)市場目前發(fā)育不良，治理能力局限很多，但是改革改良的方向不容質疑。對市場的認知以及對市場力量的認知，需要時間；對市場的培育、對市場主體的作用發(fā)揮，更需要耐心和激勵性措施。由此，對進行時態(tài)的礦業(yè)市場制度設計與體系建設，需要一種留有余地的態(tài)度，不能寄希望于一蹴而就。

　　四、若干具體問題的討論映射出觀念調整的復雜性

　　筆者一直認為：礦法修訂的諸多難題中，觀念的改變最難。至于市場規(guī)則、公眾參與等等難點，根子也還在于觀念。我們不妨分析一些修法過程看到的具體問題。

　　例如，新稿設計“鼓勵政策”時，對開采方面很到位。礦業(yè)權章節(jié)中，非常合理地規(guī)定了對“礦業(yè)權人有權依法有償取得登記的勘查、開采范圍內新發(fā)現(xiàn)其他礦產資源的礦業(yè)權。”但對“五原則”強調的“綜合勘查”、特別是有利于全社會和企業(yè)的礦產綜合勘查，卻沒有提及。而這個疏漏，不僅有悖于“邏輯自洽”原則，而且給礦法的下位法規(guī)、包括配套政策的修訂造成困難；更重要的是，近年來的管理實踐暴露出的糾結，需要法律的明確界定。典型事例是，勘查過程發(fā)現(xiàn)的申請外礦種，無論發(fā)現(xiàn)過程多么合理，登記時卻困難重重，國家也無法收儲。可以說，即便退回到計劃體制，也不會如此行事；更何況市場主導資源配置的環(huán)境下，綜合勘查應該是礦產勘查過程的本能行為。顯然，觀念里的某些痼疾起了作用。

　　再看“出讓方式”的規(guī)定中，把“縣級以上人民政府自然資源主管部門”的職權列入，也沒有必要。因為方式方法與操作者沒有必然關聯(lián)。典型事例為藝術品競爭性出讓，其主體既可以是公司法人，也可以是自然人。組織者則是五花八門。考慮到礦業(yè)權的特殊性質，再權衡上文提及的政府在市場中的身份問題，此處的規(guī)定，還是只講“方式”為宜。為分散政府壓力，提高基層政府的積極性和主動性沒有錯誤；但觀念深處是否還存在政府統(tǒng)管一切，包括主導市場的思維定勢？

　　生態(tài)修復的內容是礦法的重大修補。但認知上的偏差仍然可見。例如第四章表述為“礦區(qū)”生態(tài)修復。其中的“資金”和“驗收”表述內容又局限在“采礦”階段。實際上，勘查階段無論規(guī)模大小，也存在同樣的法定責任與義務。

　　自然資源管理體制改革以來，對原有體制繼承和習慣形成的管理內容，有不少調整。但是對“地質調查”，仍然有觀念上的偏差。其中一例就屬典型，即上文提及的“國家建立地質調查制度”。此處的地質調查，按照礦法修訂的本意細究，可以理解為兩方面：一是“礦產地質調查”，二是基礎地質調查。根據(jù)本條款的其它內容，則是在講基礎地質調查，而且局限于涉及礦產資源的基礎地質調查。如果按照新的自然資源管理體制的邏輯推導，一切涉及自然資源管理的地質調查——包括農業(yè)、工業(yè)、交通等等各行各業(yè)涉及的基礎地質和工程與水文地質需求，都應該是合理和必然的管轄范圍。顯然，此處的語義性問題反映了兩種觀念偏差：一是傳統(tǒng)觀念：地質管理一直這樣管，慣性使然。二是計劃體制的慣性，包辦一切。前者如果跳出礦產資源的范圍，無可厚非，而且應當由國家建立一種涉及各行各業(yè)的基礎地質調查及其與之相關的管理制度。后者則要區(qū)分市場需求與國家戰(zhàn)略需求的不同。市場需求的礦產資源地質調查，邏輯上應該是市場行為，國家完全可以退出這個領域。

　　總之，當下急需的礦法體系改革，最需要考慮的是三件事：一是“公眾參與”，體現(xiàn)憲法原則，落實憲法精神，防治腐敗病源，進而促進財富分配合理化。修法急需補充的不僅僅是原則，更需要具體的路徑。二是“尊重現(xiàn)實”，體現(xiàn)國情社情，追求可操作性，保障法規(guī)能夠在基層順暢實施。三是“留有余地”，體現(xiàn)改革進程，鼓勵大膽探索，少走或不走彎路。凡沒有成熟到上升為法律法規(guī)的管理事宜，情愿通過試點不斷試錯，也要避免法律出臺即成遺憾。例如對進行時態(tài)的市場規(guī)則設計，不妨超脫，努力規(guī)避政府直接充當運動員和裁判員的局面。目前可以通過政策手段，努力培育市場與市場中介，形成自律性很強、糾錯能力較強、自我修復功能良好、能夠發(fā)揮相互監(jiān)督作用，并且保障和促進良性循環(huán)的礦業(yè)市場主體。這既是理想化的目標，也是礦法體系得以合理改造和重建的堅實基礎。

　　無論先進理念的建樹，還是既有觀念的調整，都不是簡單易行之事。就事論事講，目前的修法，需要留有余地。這既是一種觀念也是一種方法。我們國家本來處于改革的進程之中，探索與試錯是題中應有之義。修法立法的方法也在改革，以礦法論，長期的困局難以突破，至少告訴我們：社會變革的速度很快，政府管理對象的變化極大，修法應該常態(tài)化。不論小修大修，“有必要馬上修，有條件馬上修”，因循這樣的思路，有可能在法規(guī)方面，為政府依法行政提供少走彎路的保障。

　　本文作者：侯海生，自然資源部咨詢研究中心咨詢委員，原國土資源部機關黨委常務副書記。